Kebijakan Fiskal Countercyclical

Oleh: Abdurahman

Krisis keuangan global yang bermula dari AS telah memaksa pemerintah di hampir seluruh negara untuk mengambil tindakan diskresi berupa kebijakan fiskal yang countercyclical. Dalam pidatonya dalam penyampain Nota Keuangan dan RAPBN 2010 tanggal 3 Agustus lalu, Presiden Susilo Bambang Yudoyono juga menegaskan kembali komitmen pemerintah dalam rangka menanggulangi dampak krisis melalui kebijakan fiskal yang countercyclical sebagai kelanjutan program stimulus fiscal yang digulirkan sebelumnya.

Dalam literatur standar ekonomi, kebijakan countercyclical didefinisikan sebagai kebijakan pro-aktif pemerintah guna mengatasi pergerakan siklus ekonomi yang ekstrim, bisa berupa booming maupun resesi. Dalam kondisi booming, pemerintah perlu turun tangan untuk mengerem aktifitas ekonomi agar tidak terjerumus pada ekonomi kepanasan (overheating) yang akan berdampak pada naiknya laju inflasi. Hal ini bisa dilakukan melalui kebijakan moneter, kebijakan fiskal ataupun kombinasi dari keduanya. Melalui kebijakan moneter, overheating economy bisa diatasi dengan cara memperketat jumlah uang beredar melaui misalnya kenaikan suku bunga. Pemerintah, pada sisi lain juga bisa menggunakan instrumen kebijakan fiskal dimana dampaknya bisa lebih bersifat langsung dengan cara menurunkan belanja negara atau menaikkan pajak.

Sebaliknya, dalam kondisi resesi, pemerintah akan melakukan intervensi baik melalui kebijakan moneter ataupun fiskal guna mendorong aktivitas ekonomi. Resesi secara umum ditandai dengan menurunnya permintaan agregat (konsumsi dan investasi), sehingga pada gilirannya menurunkan aktivitas produksi yang selanjutnya berdampak pada meningkatnya angka pengangguran. Dalam beberapa kasus, sering kali pemerintah dihadapkan pada situasi dimana kebijakan moneter tak berdaya (impotent) dalam rangka mengatasi krisis ekonomi, seperti terjadi pada kondisi tingkat suku bunga domestik sudah sedemikian rendahnya bahkan mendekati 0 seperti dialami Jepang pada awal tahun 1990-an serta krisis keuangan global sperti belakangan ini. Karenanya, kebijakan fiskallah yang diharapkan akan menjadi jalan keluar yg cukup ampuh untuk menarik perekonomian keluar dari krisis .

Pola Siklus Kebijakan Fiskal

Idealnya, sebagaimana dianjurkan oleh ekonom Harvard, Robert Barro, kebijakan ekonomi, dalam kaitan ini kebijakan fiskal, seharusnya menganut countercyclical dalam arti melakukan pengetatan (contractionary fiscal policy) ketika ekonomi sedang booming dan melakukan ekspansi (expansive fiscal policy) ketika perekonomian mengalami kelesuan. Pertanyaannya adalah apakah kebijakan fiskal kita selama ini menganut kebijakan ideal seperti countercyclical sebagaimana sering diklaim oleh pemerintah? Untuk menjawab pertanyaan ini, agaknya perlu terlebih dahulu kita melihat kecenderungan yang berlaku di negara-negara berkembang pada umumnya untuk kemudian kembali mencermati lebih dalam pengalaman di negara kita.

Mengingat kinerja perekonomian di banyak negara berkembang cenderung fluktuatif tergantung gejolak eksternal, mereka berupaya menerapkan kebijakan fiskal yang countercyclical. Namun demikian, dalam praktiknya ternyata lebih cenderung kepada pola procyclical khususnya sisi pengeluarannya. Hal ini telah ditunjukkan oleh beberapa studi empiris yang dilakukan oleh para ahli terkait seperti Gavin dan Perotti (1997), Braun (2001) dan Kaminsky, Reinhart dan Vegh (2004). Salah satu faktor yang menjelaskan fenomena tersebut adalah lemahnya kapasitas kebijakan fiskal dalam implementasi kebijakan yang countercyclical sehingga dalam praktiknya lebih cenderung bersifat procyclical. Akibatnya, alih-alih mengurangi gejolak siklus ekonomi (resesi), kebijakan yang diambil bisa memperkuat potensi dampak negativenya.

Lemahnya kapasitas kebijakan fiskal dalam menjalankan kebijakan countercyclical di negara-negara berkembang diantaranya disebabkan oleh; (i) minimnya komponen automatic stabilizers dari kebijakan fiskal terkait struktur anggaran (seperti ketiadaan tunjangan pengangguran) serta rendahnya basis pajak yang ada, (ii) kendala pembiayaan (financing constraints) dimana banyak negara berkembang sering dihadapkan pada rendahnya kepercayaan pasar pada saat krisis sehingga akses kepada sumber pembiayaan sulit di dapat, dan (iii) masalah kelembagaan dan power sharing dalam system politik, sering disebut sebagai voracity effect, ditandai dengan kecenderungan naiknya belanja negara mengikuti kenaikan penerimaan negara (meskipun kenaikan penerimaan bersifat temporer) berdasarkan hasil deal dari beberapa kelomok politik di parlemen. Deal-deal seperti ini juga sering kali kita denger di gedung DPR kita.

Bagaimana dengan pola kebijakan fiskal di Indonesia sendiri? Apabila kita cermati, pola kebijakan fiskal cenderung ke procyclical daripada countercyclical. Rasanya belum sekalipun kita dengar kebijakan fiskal ketat pada saat booming di degara kita. Bahkan yang sering terjadi adalah sebaliknya, pemotongan belanja barang, penundaan proyek infrastruktur dan pengurangan anggaran subsidi ketika perekonomian domestik dalam kondisi perlambatan. Selain itu, pada saat rejim Orde Baru berkuasa, ketika perekonomian kita dalam performa yang sangat bagus (rata-rata pertumbuhan mencapai di atas 7%) dan penerimaan hasil alam kita melimpah, anggaran pemerintah cenderung terus meningkat. Hal ini mengindikasikan bahwa dalam praktiknya kebijakan fiskal kita tidaklah tepat untuk dikatakan menganut countercyclical.

Laporan terkini dari IMF bahkan menunjukkan hal yang cukup mengejutkan. Dalam laporan tersebut diindikasikan bahwa dalam praktinya pola kebijakan fiskal di Indonesia bahkan tak tergolong dalam kedua tipe di atas, bukan countercyclical dan tidak pula procyclical, melainkan acyclical, atau meminjam istilah IMF sebagi “neither sailing against the wind, nor going with the flow” yakni kebijakan fiskal yang tak ada korelasinya dengan gerak siklus ekonomi. Menurut IMF, ada sejumlah faktor yang menyebabkan lepasnya kaitan antara kebijakan fiskal dengan siklus ekonomi.

Pertama, sangat terbatasnya basis penerimaan perpajakan (tax base) kita sehingga kurang mampu menciptakan ruang fiskal (fiscal space) yang memadai. Tax to GDP ratio kita relative jauh tertinggal dibanding negara berkembanglainnya. Kedua, ketergantungan penerimaan perpajakan kita terkait migas juga masih cukup besar yang mana sangat fluktuatif mengikuti pergerakan harga internasional. Ketiga, masih minimnya peran komponen automatic stabilizers dalam struktur anggaran kita. Komponen transfer yang umumnya merupakan instrument automatic stabilzers di banyak negara maju lebih cenderung terkait dengan pergerakan harga energi. Keempat, yang paling krusial dan selalu menjadi keprihatinan bersama yakni terkait lemahnya kelembagaan penganggaran. Sebagai ilustrasi, dalam dua tahun terakhir pelaksanaan anggaran 2007 dan 2008, lebih dari 50 persen penyerapan belanja modal terjadi pada tiga bulan terakhir tahun anggaran.

Catatan Penutup

Bila dicermati, intensitas gejolak eksternal yang mempunyai efek negatif bagi perekonomian domestik tampaknya mengalami peningkatan dalam satu dekade terakhir. Hal ini selayaknya menjadi perhatian tersendiri bagi pemerintah khususnya mereka yang terlibat dalam proses formulasi kebijakan ekonomi. Untuk itu, kedepan sudah selayaknya pemerintah mulai mempertimbangkan upaya penguatan peran kebijakan fiskal sebagai stabilizers. Ada beberapa hal yang perlu dilakukan pemerintah untuk memperkuat kapasitas kebijakan fiskal sebagai bantalan pengaman gejolak eksternal.

Pertama, perluasan basis penerimaan pajak non-migas khususnya pajak penghasilan (PPh) melalui reformasi administrasi dan modernisasi system perpajakan. Rasio perpajakan kita khususnya yang berasal dari non migas masih relatif tertinggal dibanding negara-negara berkembang lainnya. Penerimaan perpajakan nonmigs yang semakin tinggi akan menunjang daya fleksibilitas kebijakan fiskal dalam meredam dampak negatif fluktusi ekonomi.

Kedua, perbaikan struktur belanja negara. Selama ini, belanja negara banyak tersedot ke pengeluaran subsidi energi yang terbukti tak terkait dengan siklus ekonomi. Realokasi anggaran subsidi ke transfer kepada orang miskin yang lebih terarah (well targeted) akan mendukung peran anggaran sebagai stabilzers. Selain itu, peningkatan prioritas anggaran ke sektor pendidikan, kesehatan, dan infrastruktur juga diharapkan dapat menunjang peningkatan peran kebijakan diskresi pemerintah.

Ketiga, perbaikan sistem dan kelembagaan pelaksana anggaran. Pemerintah harus menemukan formula yang ampuh untuk mengatasi problem penyerapan anggaran. Sudah menjadi rahasia umum bahwa penyerapan anggaran sangat timpang pada akhir tahun anggaran khususnya belanja modal dan bantuan sosial dimana sekitar 50% lebih penyerapan terjadi pada kuartal terakhir. Dari sisi timing, hal ini akan mengurangi efektifitas kebijakan diskresi fiskal yang seringkali dimaksudkan sebagai kebijakan countercyclical yang diharapkan dapat memenuhi kriteria 3T (timely, targeted, dan temporary)

Advertisement